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就當前我國現(xiàn)實而言，政府監(jiān)管及其政策活動仍是一種全新實踐。同時，保安服務市場仍屬公共服務市場范疇，隨著公共安全體制改革的深化，開放、競爭、多元的市場格局將逐漸形成，政府部門將面臨更加繁重的監(jiān)管任務。據(jù)此，以公共利益監(jiān)管理論、部門利益理論、激勵監(jiān)管理論為代表的監(jiān)管學說，為我國保安服務市場政府監(jiān)管政策的建立、完善和創(chuàng)新提供了相應理論支持。

（一）公共利益監(jiān)管理論

早在 20 世紀 20 年代，通過對市場經(jīng)濟外部性現(xiàn)象的揭示，以庇古(Arthur Cecil Pigou)為代表的經(jīng)濟學家成為最早論證“市場失靈”假設的先驅。經(jīng)過不斷的探索，學者們逐漸將“公共產(chǎn)品及公共利益缺失”、“壟斷”、“外部不經(jīng)濟”、“內部不經(jīng)濟”、“市場信息不充分及風險”等現(xiàn)象整合為成熟的“市場失靈”理論。作為對市場失靈理論的回應，公共利益監(jiān)管理論應運而生。 公共利益監(jiān)管理論認為，政府監(jiān)管的目的在于克服市場失靈現(xiàn)象、提升經(jīng)濟效率，從而實現(xiàn)公共利益目標、增進社會福利?；谏鲜鲈颍@一理論模擬了亟待政府施以監(jiān)管活動的三大情境：一是服務行業(yè)具有較強自然壟斷性。自然壟斷反映了資源配置效率與商品生產(chǎn)效率之間的矛盾，即保障資源配置效率、鼓勵市場競爭，促使商品或服務價格接近邊際成本的行為，又有可能削弱市場主體的生存能力，導致生產(chǎn)效率下降。這一矛盾情形促使政府采取相應手段以維持二者平衡。二是服務行業(yè)可能產(chǎn)生較強的外部經(jīng)濟性。對于外部經(jīng)濟性或不經(jīng)濟性，政府均應該根據(jù)其產(chǎn)生的外部邊際收益或成本，通過提供額外補貼或征收稅費、處罰等監(jiān)管措施，以保持帕累托最優(yōu)狀態(tài)的實現(xiàn)。三是市場信息存在明顯不完整。市場主體利用市場信息殘缺等缺陷謀取不合理收益進而侵害消費者權益的行為，亟待政府采取行動予以糾正和打擊。

具體到我國保安服務市場，首先，盡管部分競爭性改革措施已經(jīng)初見端倪，但受傳統(tǒng)政府一元化服務模式慣性影響，從規(guī)模市場競爭規(guī)模、獲益群體等角度觀察，我國保安服務市場自然壟斷性特征依然明顯；其次，我國保安服務行業(yè)存在的“安防器具泛濫”、“從業(yè)人員流動性強”等外部不經(jīng)濟行為極可能對公共安全構成威脅；第三，由于嚴格的我國保安服務市場信息系統(tǒng)尚未建立，導致市場信息認證及采信成本較高?？梢姡怖姹O(jiān)管理論為我國保安服務市場監(jiān)管政策的創(chuàng)設奠定了理論基礎。

（二）部門利益理論

隨著政府監(jiān)管行為的不斷擴張，部分學者開始對傳統(tǒng)政府公共利益監(jiān)管理論進行反思和批判。施蒂格勒(George J.Stigler)認為，“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務的”，并作用于直接獲得補貼、限制新競爭者進入、影響商品替代物或補充物生產(chǎn)、固定價格等四個方面。這使得政府部門有機會利用監(jiān)管權力實現(xiàn)利己行為，“部門利益理論”由此產(chǎn)生。貝克爾(G．S．Becker)、佩茨曼(Sam．Peltzman)、波斯納(R．A．Posner)

等人繼承了施蒂格勒的上述思想，并將其最終發(fā)展為“規(guī)制俘獲理論”（Capture Theory of Regulation），這一理論主張被監(jiān)管企業(yè)能夠利用其特殊影響力，針對監(jiān)管者的自利行為進行尋租活動，通過對利益集團博弈、政治決策等過程施加影響，利用監(jiān)管政策及制度的漏洞，最終迫使監(jiān)管者與其一同分享壟斷利潤。 盡管將政府監(jiān)管者、企業(yè)及消費者設計為“純粹理性經(jīng)濟人”的假設過于苛刻，也未能有效解釋管制為何沒有如理論所設計的走向放任自流，但上述理論仍然為政府實施監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)，即怎樣對監(jiān)管者進行合理監(jiān)管以避免部門利

益驅動下的資源配置低效率，特別是在新公共管理運動背景之下，政府監(jiān)管體制革新主要表現(xiàn)為“融合政府監(jiān)督與某種形式的競爭于一體”，更加大了政府維持合理監(jiān)管水平的難度。

顯然，當前以公安機關為代表政府監(jiān)管部門在我國保安服務市場監(jiān)管中保有較大權力，在市場主體準入許可、從業(yè)人員培訓考核、具體服務監(jiān)督等方面仍擁有絕對性權威，在服務標準設計、行業(yè)組織管理等工作中始終占據(jù)著主導地位；同時，現(xiàn)有監(jiān)管政策除在“國家機關及其工作人員設立保安服務公司，參與或者變相參與保安服務公司經(jīng)營活動”、“公安機關的人民警察在保安服務活動監(jiān)督管理工作中濫用職權”等事項上設計了明確的監(jiān)督制度外，也并未對監(jiān)管者實施更為嚴格的約束，所謂“管制俘虜風險”依然存在。可見，部門利益理論為當前我國保安服務市場監(jiān)管政策的完善提供了理論支撐。

（三）激勵監(jiān)管理論

自 20 世紀 70 年代以來，伴隨西方監(jiān)管理論的演進，關于政府監(jiān)管的研討開始從“為什么實施監(jiān)管”轉向“怎樣監(jiān)管”。特別是在公共服務領域出現(xiàn)的服務績效評估改革、服務外包合同制度及“委托-代理”模式等，極大地刺激了政府監(jiān)管理論與實踐的創(chuàng)新。鑒于政府不能隨時掌握企業(yè)成本、生產(chǎn)技術、努力程度等完全信息，其在設計監(jiān)管制度和政策時，常處于兩難的境地，即在提高被監(jiān)管企業(yè)積極性的同時，最大限度地鼓勵企業(yè)之間的競爭。在這一背景下，激勵監(jiān)管思想開始出現(xiàn)。

以拉豐(Jean-Jacques Laffont)為代表的激勵監(jiān)管論者認為，鑒于傳統(tǒng)市場價格監(jiān)管存在價格及質量壓力轉嫁于消費者、服務成本核算困難、供求雙方信息及信心不對稱等現(xiàn)象，因此，“對努力水平的監(jiān)督通常有助于規(guī)制者減少信息租金，同時它要求高能激勵機制……低強度激勵和監(jiān)督則是其兩種替代的工具?！闭O(jiān)管的核心任務在于設立一種最優(yōu)激勵機制，誘導被管制者正確利用信息優(yōu)勢，選擇監(jiān)管者所期望的行為，提高企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、保證社會福

利的同時，最大限度地化解逆向選擇和道德風險以防止監(jiān)管者“被俘虜”。就公共服務管理領域而言，該理論的最大貢獻在于引導政府監(jiān)管部門和被監(jiān)管者跳出潛在的利益紛爭，并將注意力重新回歸到服務本身。同時，對激勵手段的關注有效促進了政府監(jiān)管政策與機制的改革，實現(xiàn)了政府監(jiān)管手段及技術的創(chuàng)新。

作為當代政府監(jiān)管理論的最新成果，激勵性監(jiān)管思想已經(jīng)開始用于指導“市政基礎設施建設與運營”、“公共服務價格形成機制”等方面的改革實踐，但在保安服務市場監(jiān)管領域尚未得以體現(xiàn)。這一領域的政府監(jiān)管政策仍屬于行政命令型政策，強調管制思維、突出行業(yè)管控，既缺乏引導保安服務市場主體穩(wěn)步發(fā)展的激勵性政策或扶持性措施，又缺乏完善的服務信息發(fā)布辦法、保安服務定價及其安全資源配置指導方案、服務質量評估范式及合同成本核算范本等示范性政策文件。因此，激勵性監(jiān)管理論對于創(chuàng)新我國保安服務市場監(jiān)管手段、引導行業(yè)發(fā)展、降低監(jiān)管成本等具有一定的啟發(fā)意義。

（四）政策過程理論

隨著政策科學作為一個獨立學科出現(xiàn)，大量涉及公私部門的政策分析實踐開始涌現(xiàn)，政策學者開始將關注焦點從任何理解政策本質轉向探究公共政策自誕生到終結的基本過程，并試圖將這個過程抽象化以形成能夠模擬政策生命周期的范式以揭示公共政策的存在共性。據(jù)此，政策過程理論及其分析模型應運而生，代表學者包括拉斯韋爾（Lasswell H.D）、布魯爾（Carry﹒D Brewer）、安德森(James E.Anderson)、鄧恩(William N.Dunn)等。政策過程論者認為，相較于傳統(tǒng)政治學關注公共政策條文、形成原因和產(chǎn)生結果而言，具體解釋公共政策是如何制定出來的研究更具意義?！艾F(xiàn)實世界中，這些活動很少是按照整齊劃一的、一步一步的順序發(fā)生的……不過，對于政策分析的目的而言，把政策制定過程分解為幾個構成部分，有利于幫助我們更好地理解政策是如何制定的?！雹僖虼耍^程論者一般將公共政策視為一個由政策問題識別、方案決策、政策執(zhí)行、政策評估等多個環(huán)節(jié)構成的過程，在分析環(huán)節(jié)本身的同時，更試圖利用各種模型揭示以上環(huán)節(jié)之間的內在邏輯。美國學者安德森(James E.Anderson)最終將公共政策抽象為問題形成、方案制定、方案通過、政策實施、政策評價等步驟。盡

管上述帶有明顯“階段性”色彩的理論仍存局限，薩巴蒂爾(Paul A.Sabatier)、金登(John W.Kingdon)等也在不斷嘗試突破。但經(jīng)過約二十余年的發(fā)展，政策過程理論仍占據(jù)著公共政策研究的主導地位，并被國內學者廣泛接受和應用。因此，政策過程理論為研究分析我國保安服務市場政府監(jiān)管政策提供了基本視角。

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