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盡管我國保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展有許多有利的條件,但要得到實質(zhì)意義上的發(fā)展與完善,還有許多重大的問題需要認(rèn)真解決。因此,不能認(rèn)為存在有利條件就一定會自然而然地發(fā)展,必須對我國保安業(yè)的現(xiàn)狀有一個實事求是的評價,在此基礎(chǔ)上認(rèn)真解決發(fā)展中的問題。

(一) 加快對保安服務(wù)業(yè)的立法,以有利于進(jìn)一步明確保安服務(wù)業(yè)的性質(zhì)、經(jīng)營范圍、職責(zé)與權(quán)限等。我國的保安服務(wù)業(yè)已有18年的歷史,十多年來,管理部門和一些理論研究工作者一直沒有停止對保安業(yè)立法問題的探討。雖然公安部也出臺了一些管理規(guī)定,但層次較低,內(nèi)容也不全面,其他方面的法律法規(guī)又不涉及保安業(yè)。日本的保安業(yè)(即警備業(yè))產(chǎn)生于1962年,在1972年就制定了《警備業(yè)法》;新加坡在1972年成立工商保安公司的同時就頒布了《工商保安公司法令》;即使是在我國的臺灣,1978年出現(xiàn)了第一家保安公司“中興保全股份有限公司”,1991年就制定發(fā)布了《保全業(yè)法》。相比之下,我國對保安業(yè)的立法進(jìn)程較為遲緩,嚴(yán)重制約著保安業(yè)的依法經(jīng)營管理和發(fā)展。在2002年的研究生入學(xué)考試中,山東曲阜師范大學(xué)聘請300名保安人員擔(dān)任考場的監(jiān)考人員,“保安進(jìn)考場”一時成為輿論關(guān)注的焦點,眾說紛紜,褒貶不一;單位自建保安本來是很正常的事情,但也常常被認(rèn)為是“黑保安”而被取締。出現(xiàn)這些問題的核心是因為沒有法律保障和依據(jù),因此也就沒有評價的標(biāo)準(zhǔn)。其他有關(guān)對私人保鏢、私人偵探等現(xiàn)象的爭議,在很大程度上也是由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。另外,保安服務(wù)業(yè)的組織形式是公司,即使是國家獨資的公司、提供特殊服務(wù)的企業(yè),也應(yīng)通過立法進(jìn)一步明確其應(yīng)有的權(quán)利,如勞務(wù)定價權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、聯(lián)營兼并權(quán)等一般企業(yè)應(yīng)有的權(quán)利。因此,應(yīng)將我國保安服務(wù)業(yè)的立法提上議事日程。

(二) 建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)營管理機制,以有利于保安業(yè)的健康發(fā)展。保安服務(wù)業(yè)作為一種經(jīng)濟組織,需要在社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境中生存和發(fā)展,其前提是本身的經(jīng)營管理機制要與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。在經(jīng)營管理機制方面,首先需要建立的是競爭機制。按照現(xiàn)行的規(guī)定,目前在我國只有公安機關(guān)組建的保安服務(wù)業(yè)才是合法的,其他一律被視為非法。其依據(jù)是2001年發(fā)布的《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》。此規(guī)定對于目前規(guī)范管理有一定的必要性,但長此以往是否有利于保安業(yè)的健康發(fā)展,值得思考。世界上聲譽好、經(jīng)營效益好的保安服務(wù)公司沒有一個不是在激烈的市場競爭中發(fā)展起來的。即使是其他行業(yè)的品牌產(chǎn)品,也是在競爭中形成的。如果我國的保安服務(wù)公司只能由公安機關(guān)組建,形成一種事實上的壟斷局面,不僅服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營管理水平難以提高,而且從用戶的角度來講,對保安服務(wù)的質(zhì)量幾乎沒有選擇的余地。筆者在北京大學(xué)保衛(wèi)部調(diào)查時,該部領(lǐng)導(dǎo)明確提出,作為用戶,起碼應(yīng)當(dāng)有兩個以上的保安服務(wù)公司供他們選擇。用戶的這種要求是非常合理的,也是普遍的。如果滿足不了用戶的這種最起碼的要求,則是對用戶權(quán)利事實上的一種侵害。其后果一是目前較好的保安公司會固步自封、滿足于已有的成績;二是即使很差的保安公司也因沒有競爭對手而更加不思進(jìn)取,最終使保安業(yè)整體素質(zhì)下降。因此,如何建立一種合理的競爭機制,應(yīng)作為一個重要的課題研究和解決。

建立競爭機制,就需要打破目前由公安機關(guān)獨家經(jīng)營的壟斷局面。保安業(yè)是一種社會公共事務(wù)?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為,社會公共事務(wù)的管理可以由政府提供,也可以由非政府的組織提供,不能把政府看作是唯一的管理提供者,也不能認(rèn)為只有政府才能管理好社會公共事務(wù)。政府作為社會的一部分,應(yīng)該在管理方面與社會、與非政府組織互相配合,形成互動,從而最大限度地追求社會的公共利益。早在1992年,公安部主要領(lǐng)導(dǎo)就講過:“保安服務(wù)業(yè),現(xiàn)在我們已經(jīng)認(rèn)識到這是第三產(chǎn)業(yè)的一部分,應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展,但既然是第三產(chǎn)業(yè),是企業(yè),就要遵守市場規(guī)律,按企業(yè)去辦。而有些同志又想把它搞成官辦的,甚至讓保安人員上街值勤、參與辦案,這同政企分開、發(fā)展市場經(jīng)濟顯然也是不相符的?！备偁帣C制是市場規(guī)律的主要內(nèi)容,建立市場機制首先需要公安機關(guān)轉(zhuǎn)變觀念,打破事實上的壟斷局面。

第二是建立公安機關(guān)、保安行業(yè)協(xié)會和保安服務(wù)公司之間合理的協(xié)調(diào)機制。按照現(xiàn)行的規(guī)定,保安服務(wù)公司由人民政府公安機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,而保安協(xié)會則作為公安機關(guān)和保安服務(wù)公司之間的行業(yè)中介組織,履行非政府行為的管理職能,使政府的有關(guān)方針政策得到落實,同時出于對行業(yè)利益的維護(hù),將本行業(yè)的情況和要求向政府反映,這是世界各國通行的做法。在競爭機制還未建立的情況下,三者之間的協(xié)調(diào)就顯得十分重要。三方面的關(guān)系如果協(xié)調(diào)的好,則可以有效地促進(jìn)保安業(yè)的發(fā)展。按照普遍的規(guī)律,企業(yè)與政府、行業(yè)協(xié)會與政府、企業(yè)與行業(yè)協(xié)會之間的矛盾是客觀存在的,如企業(yè)會對政府過多地干涉企業(yè)的經(jīng)營權(quán)利和侵占企業(yè)的利益不滿,政府也會對企業(yè)過多地考慮經(jīng)濟效益而忽略社會效益不滿,行業(yè)協(xié)會在既代表企業(yè)利益,又部分地要代表政府態(tài)度的情況下往往左右為難。目前我國這種現(xiàn)象還不嚴(yán)重,一是因為市場競爭的矛盾不突出;二是保安協(xié)會現(xiàn)在所起的作用是一種具有實際意義上的政府組織的作用。但在保安業(yè)的發(fā)展過程當(dāng)中,將不可避免地出現(xiàn)矛盾。因此,進(jìn)一步明確政府公安機關(guān)、保安服務(wù)公司、保安協(xié)會的職責(zé),建立三者之間的協(xié)調(diào)機制,也是保證保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要因素之一。

(三) 提高服務(wù)質(zhì)量,加強服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督,以有利于樹立保安服務(wù)業(yè)的良好聲譽和形象。保安服務(wù)業(yè)既然是一種服務(wù)性的行業(yè),就應(yīng)該像其他服務(wù)行業(yè)一樣,加強服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督,以提高服務(wù)質(zhì)量。這種監(jiān)督不僅應(yīng)該有內(nèi)部的監(jiān)督,而且應(yīng)該有來自外部的監(jiān)督。監(jiān)督的途徑一方面可以借鑒國外的經(jīng)驗,在行業(yè)內(nèi)部成立監(jiān)督機構(gòu),如在保安協(xié)會內(nèi)部成立監(jiān)督機構(gòu),加強自律;另一方面通過政府職能部門制定保安服務(wù)業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并通過政府的有關(guān)部門對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;三是允許用戶對服務(wù)質(zhì)量不好的公司和保安人員進(jìn)行投訴。深圳市保安公司總經(jīng)理在一篇文章中曾提到,一個大學(xué)在對社會100種職業(yè)進(jìn)行問卷調(diào)查時,保安職業(yè)被評排在第99位,僅在“三陪女”之前。這種現(xiàn)象值得深思。排除社會認(rèn)同程度、個別保安人員違法亂紀(jì)等因素之外,服務(wù)質(zhì)量以及由服務(wù)質(zhì)量所帶來的職業(yè)聲譽是不可忽視的因素。

(四) 拓寬服務(wù)領(lǐng)域,發(fā)展安全防范技術(shù),以提高保安服務(wù)業(yè)的市場競爭能力。英國的保安從業(yè)人員約有30萬,保安業(yè)年營業(yè)額從1981年的3.57億增長到1995年的25億英鎊,年增長率在9%～22%之間變化;美國的保安從業(yè)人員有210萬;即使在南非,保安從業(yè)人員也達(dá)到40萬,保安業(yè)的年產(chǎn)值達(dá)到相當(dāng)于人民幣120億元。除去人力資源價值等不可比因素,從業(yè)人員數(shù)量和營業(yè)額達(dá)到如此規(guī)模的原因在于不斷拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域,提高保安服務(wù)的科技含量。我國的保安業(yè)從業(yè)人員1995年有25萬人,1469家保安公司,產(chǎn)值15億元,到2000年保安公司數(shù)量沒有增加,從業(yè)人員只增加約5萬人,產(chǎn)值按照規(guī)劃也只有50億元。相比之下,發(fā)展速度較慢,其主要原因在于這兩方面比較薄弱。

在保安業(yè)務(wù)領(lǐng)域,1988年5月公安部在給國務(wù)院關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報告中規(guī)定的服務(wù)項目有5項,而2001年公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的規(guī)定中,確定的經(jīng)營范圍還有5項,而且取消了提供人身安全的服務(wù)。可以看出,十多年來其經(jīng)營范圍基本上沒有新的進(jìn)展,一直在較低層次上徘徊,基本局限在人工看護(hù)、押運、參與文體、商業(yè)等較大型活動的安全保衛(wèi)等方面。而規(guī)定中沒有的經(jīng)營項目,又在地下滋長,客觀上造成一方面現(xiàn)有的合法經(jīng)營范圍滿足不了社會的多種需要,一方面又導(dǎo)致了其他非法經(jīng)營現(xiàn)象的存在。在發(fā)展安全防范技術(shù)方面,盡管在公安部關(guān)于經(jīng)營范圍的規(guī)定中有“研制開發(fā)、推廣應(yīng)用各類安全技術(shù)防范產(chǎn)品,承接各類安全技術(shù)防范系統(tǒng)工程,并提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)”的內(nèi)容,但保安公司本身擁有的安全防范技術(shù)資源(包括技術(shù)人員資源、生產(chǎn)企業(yè)資源等)非常有限,再加上社會上在公安機關(guān)注冊的不同資質(zhì)等級的此類企業(yè)已經(jīng)很多,保安公司在技術(shù)領(lǐng)域的競爭中明顯處于不利的地位,因此,有關(guān)提供安全技術(shù)防范服務(wù)方面的市場占有份額是非常低的。為了適應(yīng)我國保安業(yè)在入世后的市場競爭能力,一方面在政策上對拓寬服務(wù)領(lǐng)域要積極進(jìn)行扶持,一方面在經(jīng)營管理上要敢于突破現(xiàn)有的規(guī)定,只要是市場有需求,保安業(yè)就應(yīng)當(dāng)有所為。從此意義上講,“保安進(jìn)考場”現(xiàn)象是一種大膽的嘗試。在開展安全技術(shù)防范服務(wù)方面,保安公司本身要在吸引人才、爭取資源方面大膽地進(jìn)行探索。

(五) 發(fā)展和規(guī)范保安教育培訓(xùn),以保證從業(yè)人員整體素質(zhì)的提高,同時為保安業(yè)的進(jìn)一步職業(yè)化、專業(yè)化提供支持。由于職業(yè)的社會聲望、人們對保安業(yè)的觀念認(rèn)識以及勞動報酬等方面的影響,我國的保安服務(wù)業(yè)現(xiàn)在還未成為能夠吸引素質(zhì)較好的社會群體所從事的一種職業(yè)。保安業(yè)的從業(yè)人員中絕大多數(shù)是農(nóng)村青年,文化程度低、人員流動性大,隊伍不穩(wěn)定;經(jīng)營管理人員沒有形成一定規(guī)模的企業(yè)家隊伍,由行政手段管理企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍;高級專業(yè)保安人才儲備不足,難以承擔(dān)較高層次的保安服務(wù);保安理論研究隊伍不夠穩(wěn)定,多數(shù)是研究公安業(yè)務(wù)的人作為一種附加的興趣在從事研究工作,以致于至今還沒有產(chǎn)生研究保安方面的真正專家。這種現(xiàn)狀如果不改變,將會在較深層次上影響我國保安業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展和規(guī)范保安教育培訓(xùn),應(yīng)從三個方面規(guī)劃與考慮:一是對初級保安人員的基礎(chǔ)培訓(xùn),保安人員按照等級所進(jìn)行的晉級培訓(xùn)(如南非把保安員分為5個級別),以及專業(yè)培訓(xùn)(如看護(hù)、押運等)。二是對保安公司的經(jīng)營管理人員所進(jìn)行的培訓(xùn)。我國保安公司的經(jīng)營管理人員基本上是由公安機關(guān)在在職民警中選派的,市場競爭意識、經(jīng)營意識、企業(yè)管理理論知識普遍缺乏,在角色轉(zhuǎn)換的同時,知識更新的差距必須縮短。三是高級保安專業(yè)人才的培養(yǎng)和儲備,即使現(xiàn)在市場開發(fā)對高級人才的需求還不十分迫切,但需要從戰(zhàn)略發(fā)展的高度儲備人才,國外知名的保安公司之所以成功,擁有大量的各種高級人才是重要的條件。這三個方面的教育和培訓(xùn)如果能成為現(xiàn)實,我國的保安業(yè)不僅會在國內(nèi)取得較大的發(fā)展,而且才能有資本到國際市場去競爭。

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